中国绿色“一带一路”最新指南新在哪里？
2022-02-23 10:30:52
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▲中老铁路上的中国工作人员。中国最新的绿色“一带一路”指南要求从事交通基础设施项目的公司应“避免占用自然保护区和重要生物栖息地。”图片来源：Kaikeo Saiyasane / Alamy
今年1月，在《对外投资合作绿色发展工作指引》（以下简称“《工作指引》”）发布后不到六个月，生态环境部和中国商务部又印发了另一份名字相似的建议——《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》（以下简称“《指南》”）。
这份文件与去年的那份有何不同？有哪些新的内容？
简单来说，新指南不仅重申了2021年工作指引中的建议，更聚焦于“一带一路”项目整个生命周期内环境风险管理的具体问题，为能源、交通、矿业开采等特定行业的环境风险管理提供了更详实的指引。
新指南还反映了最近几个月更广泛的发展。自去年7月的《工作指引》发布以来，中国就支持海外绿色发展做出了若干重要承诺，尤其是习主席承诺中国将不再新建境外煤电项目，并支持发展中国家绿色低碳能源发展。11月，他进一步表示中国正在探索建立境外项目风险的全天候预警评估综合服务平台。这些声明都凸显了需要进一步明确企业在开展海外业务时在环境风险问题上所负有的责任。因此，新指南进一步强调了2021年《工作指引》的一个要点——开展海外业务的中国企业仅遵守东道国的环境标准已经不再足够，尤其是在东道国环境监管或执法能力不足的情况下。指南鼓励企业在当地法规不完善的情况下在整个项目周期中都应参照国际通行规则或中国标准。
这是一个重要的进展，显示了中国提高标准的雄心。根据之前的指导文件，包括2013年商务部和生态环境部联合印发的《对外投资合作环境保护指南》，企业只需遵守东道国的环境法规即可。
这份2022年《指南》新增的内容还为环境污染防治、应对气候变化，更为重要的是生物多样性保护提供了更好的指引，并在生态系统保护和修复、避免占用生物多样性重点区域等方面提出了更加具体的行动建议。
《指南》呼吁民营和国有企业在开展新的海外项目、改扩建项目以及并购重组的过程中“贯彻生态文明理念”，“推动项目绿色高质量发展”。
新指南具体说了什么？
2022年《指南》共有25项内容，描述了企业应如何对项目从规划到建设、管理、乃至拆除的整个生命周期内的环境影响进行全盘考虑，并公开相关信息。
因此，《指南》鼓励企业：
- 在东道国环境治理薄弱的情况下，采用国际通用规则标准或中国更严格的标准；
- 参考国际通行做法，完善内部环境管理体系，设专门人员负责生态环境保护工作；
- 选择熟悉国内外环境法律法规且有能力提供国际化环境评估的咨询服务机构；
指南还鼓励企业重点降低三方面的环境风险：
- 污染。应控制和减少水、噪音、粉尘、振动、固体废弃物及其他污染物的排放；
- 气候。企业应为“应对气候变化作出积极贡献“，例如优先选择低碳项目（如能源）以及构建“绿色供应链管理体系，实施绿色采购”；
- 生物多样性。企业应在项目建设前进行有针对性的调查；若结果显示生物多样性面临高风险，则应考虑重新选址。
▲老挝Nam Theun 1号水电项目的施工现场。图片来源：Alamy
《指南》把这些生态因素考量融入整个项目周期，包括要求聘请外部专家提供环境影响评估，与很多国际项目融资良好实践标准接轨。
此外，《指南》为四个部门提供了具体的环境风险管理建议：
- 能源：企业应重点关注清洁和可再生能源项目；水电项目应减少对水生生物多样性的不利影响。
- 石化：项目应加强控制污染物和温室气体排放，预防环境事故。
- 矿业：企业应加强污染控制和废物处置措施。
- 交通：交通基础设施项目应避免占用自然保护区和重要野生生物栖息地。
这四个部门是中国海外投资和建设，尤其是“一带一路”项目中最重要的部分，占“一带一路”项目总值的约70%。
▲克罗地亚韦莱比特山脉，中国-克罗地亚塞尼（Senj）联合风电项目正在组装风力发电机。新版绿色“一带一路”指南要求企业“为应对气候变化作出积极贡献”。图片来源：Ding Decai / Alamy
如何实施这份新指南？
有若干中国机构已经制定了相关手册，以帮助绿色发展原则融入海外项目的设计和管理。
首先是“一带一路”国际绿色发展联盟2021年10月发布的《“一带一路”项目绿色发展指南·企业及金融机构应用手册》。中国企业可将其作为补充，特别是作为该联盟2020年12月发布的《“一带一路”项目绿色发展指南·基线研究报告》的补充。后者包括的“项目分级分类系统”可以帮助避免和减轻项目生命周期中的环境影响。这份应用手册提供了一系列核对表，用以评估项目在生物多样性、温室气体排放和污染这三个环境维度上的表现。它还为金融机构如何评估项目环境风险，以及如何激励出台更高的环境标准以降低这些风险提供了清晰的支持。
该联盟于去年10月发布的《“一带一路”项目绿色发展指南·铁路公路行业绿色发展指南》是另一份能够提供实用性帮助的文件。该指南为交通基础设施行业提供了针对性指导，提出了铁路和公路项目的环境影响评估指标体系。内容包括项目的选址选线、生态和环境影响、风险防范、固体废物处理、信息公开和公众参与。
第三是2021年9月发布的《中国基础设施项目第三方市场合作：联合融资操作手册》。该手册是在英国驻华使馆的支持下，由中央财经大学绿色金融国际研究院编写的。报告一步一步地指导项目开发商，尤其是中国的项目开发商如何通过在项目初期及其整个生命周期中纳入环境考量，从而将国际项目开发标准纳入到项目之中，以便更加容易地吸引国际银行融资。
新指南的影响力将会如何？
和2021年的《工作指引》一样，新《指南》属于“软法”，不能通过法庭来执行。但它向中国国有和民营企业发出了两个明确的信号。
其一，中国监管机构对国内外复杂的环境问题有了越来越多的认识，并且正在积极解决这些问题。随着中国政府——包括习主席多次讲话——强调需要应对国内气候变化，并在全球气候和环境治理中发挥积极作用，海外贸易和投资显然必须支持这一战略。
其二，新指南展示了中国监管机构与国际合作伙伴建立共识，以及向国际同行学习绿色金融和环境治理的强大能力。指南以国内外研究人员（包括本文作者）共同编写的《“一带一路”项目绿色发展指南》的研究成果以及《“一带一路”绿色投资原则》为基础。此外，中国和国际主体之间的高级别研究和政治伙伴关系，比如中国环境与发展国际合作委员会，为改善中国环境治理提供了很多海内外的真知灼见。
▲培训中老铁路工程师。中国的新指南建议在缺乏东道国规则的地方遵循“国际绿色规则和标准”。Image: Alamy
理想情况下，下一步是什么？
新《指南》是中国海外项目和投资朝着更加绿色的方向发展的又一个重要里程碑。就我们所知，该指南是所有国家监管机构制定的针对公共或私营企业海外项目环境管理指南中最全面的一个。这样的政策信号对中国企业，尤其是国有企业来说更为重要。因为相对于许多西方企业更容易受金融市场、股东或民间社会等自下而上的信号影响，中国国有企业更多地受政府和国家领导人自上而下的信号驱动。
有了这些信号，中国企业已经迅速搁置或退出一些“红灯”项目。例如，波黑拟建的700兆瓦乌格列维克三号（Ugljevik III）煤电站项目最近就宣布无法获得中国贷款。
中国企业最近对内部环境风险管理能力建设表现出了更大的兴趣，同时也越来越多地与环境专家合作。例如，参与“一带一路”倡议的所有大型金融机构以及多家企业都参加了由克莱恩斯欧洲环保协会（ClientEarth）、“一带一路”绿色发展国际联盟和北京绿色金融与可持续发展研究院联合举办的两次环境、社会和治理（ESG）研讨会，并讨论了近期ESG风险管理中存在的问题和取得的进展。
▲印尼万丹省的苏拉亚（Suralaya）煤电站。印尼政府正承受着来自国内外越来越大的压力，要求其放弃煤电，推动能源转型。图片来源：© Kasan Kurdi / Greenpeace
正如我们去年的文章所述，我们预计中国海外项目的这种绿色化趋势将继续下去，比如通过制定另外的特定行业指南等途径。就进一步“绿化”中国海外金融而言，我们尤其看到了进一步改善环境风险管理的机会。这可以通过提供更清晰的早期风险降低机制指引来实现。这可能包括明确的环境影响评估标准、公众参与项目开发，以及允许受影响的当地利益相关者直接向融资机构表达关切的投诉或举报系统。
我们也看到接下来为企业和金融机构提供更好的环境信息披露标准，并为气候变化适应项目提供更好指引的重大机遇。毕竟，推动无论是中国国内还是“一带一路”倡议绿色发展的关键力量不仅有企业，还有中国的金融机构。当它们都依照这份新的《指南》让自己的投资组合变得更加绿色时，整个“一带一路”就有望变得更加绿色。
（来源：中外对话）
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